De acuerdo con una investigación de Felipe Jordán, académico del Instituto de Economía, y de Tomás Rau, director del Instituto de Economía y profesor titular UC, las auditorías de esta entidad fiscalizadora tienen un efecto “contundente” sobre este tipo de gastos al final del ciclo presupuestario, reduciéndolos hasta en un tercio. El estudio, que tomó como muestra a 100 servicios públicos, fue desarrollado junto a Andrea Repetto, académica la Universidad Adolfo Ibáñez y a Eduardo Engel, de la Universidad de Chile. El paper fue publicado en el Journal of Public Procurement, Vol. 23.

¿Qué se investigó y cuál fue el objetivo que se siguió a través del paper?

Investigamos el poder disuasivo de las auditorías de la Contraloría General de La República (CGR) en el gasto fiscal de fin de año. En las últimas semanas de diciembre, muchos servicios públicos se encuentran con una gran fracción de sus presupuestos no gastados. Eso no solo pasa en Chile, sino que en todo el mundo y también en el sector privado. Hay evidencia proveniente de otros países que sugiere que parte de este gasto no termina siendo muy valioso, sino que se realiza con el objetivo de agotar rápidamente el presupuesto y así evitar cortes futuros. El objetivo del estudio fue cuantificar el efecto disuasivo de las auditorías de la CGR sobre los gastos de fin de año, es decir, determinar cuánto disminuyen estos gastos por el hecho de existir las auditorías de la CGR.

Encontramos un efecto contundente: las auditorías disminuyen la cantidad de gastos de fin de año en un tercio.

Las superintendencias también realizan auditorias, ¿por qué decidieron centrarse en la Contraloría y en las competencias que esta tiene?

Sí, las superintendencias también realizan auditorías. En ese sentido, el contexto del estudio no es particular a la CGR o al control de los recursos fiscales, sino que es bastante más amplio. Lo que sí es único de la CGR es que la Constitución y la Lay Orgánica le otorga independencia, mucho poder a la hora de ejecutar sus auditorías, y la posibilidad de imponer directamente sanciones, por lo que esperábamos encontrar un gran efecto disuasivo en el caso de sus auditorías. En otras palabras, la CGR tiene “dientes”, por lo que esperábamos que sus auditorías cambiaran el comportamiento de los servicios públicos bajo su jurisdicción.

¿Por qué les interesó adentrarse en este tema? ¿Hay un porcentaje importante de recursos que se “malgastan” en adquisiciones de fin de año en organismos públicos?

Nos pareció un tema muy relevante dado que el fenómeno estudiado, es decir, auditorias al final del ciclo presupuestario, se da prácticamente en toda organización. Y si bien algunos estudios habían tratado el tema de los gastos “superfluos” de fin de año, ninguno había abordado el rol de las auditorías en contenerlos. Dado que los servicios públicos pueden gastar fácilmente de forma regular a través de Convenios Marco, el hecho de que encontremos que las auditorías disminuyen el gasto sugiere que el gasto evitado no fue realizado porque los servicios juzgaron que la auditoría encontraría algo irregular. Sin embargo, es importante aclarar que nuestro artículo no determina directamente si los gastos de fin de año evitados por las auditorías habrían sido superfluos, en el sentido de entregar un valor menor a su costo. Por tanto, no podemos decir qué fracción de recursos se malgastan. Evidencia anecdótica de que una fracción relevante se malgasta hay bastante, y otros estudios han encontrado que los gastos de fin de año presentan más problemas en comparación con los realizados el resto del año.

¿Cómo midieron esto en términos metodológicos? ¿Se seleccionó una muestra de organismos públicos?

En cooperación con la CGR, elegimos al azar cien servicios públicos que recibieron el “tratamiento” y cien que fueron utilizados como grupo de control. El tratamiento consistió en una carta enviada a mediados de diciembre de 2012, firmada por el Contralor General de la República de entonces, señalando que el gasto de fin de año del servicio podría ser fiscalizado en el futuro y requiriendo a los servicios que tuviesen la información de los gastos “a mano” en caso de que fuese requerida. La idea es que esa carta aumenta la probabilidad percibida por los funcionarios de los servicios tratados de que los gastos, que estaban por realizar para cerrar el año fiscal, serían fiscalizados.

Así, dado que el grupo que recibió la carta fue elegido al azar, y por tanto es en promedio igual al que no la recibió, al comparar el gasto que realizaron a fin de año ambos grupos pudimos atribuir la diferencian promedio al aumento en la probabilidad percibida de ser fiscalizado. Es decir, el efecto disuasivo de las auditorías.

¿Cuáles crees que son los aportes en materia de políticas públicas que puede tener este trabajo?

Creo que los resultados son relevantes para la discusión constitucional. Hay dos herramientas básicas para el control dentro de las organizaciones: las auditorías y el control preventivo. Las auditorías descubren las irregularidades una vez que estás ya ocurrieron. Por otro lado, el control preventivo, que en el caso de la CGR es la “Toma de Razón”, se realiza antes de que se ejecute un acto administrativo y por tanto tiene el potencial de evitar irregularidades directamente. Pero las auditorías también pueden evitar irregularidades, solo que el modo en que operan es más sutil: dado que es posible que me fiscalicen, voy a cumplir con las reglas para evitar posibles sanciones.

En comparación con otros países, el sistema de control administrativo del Estado Chileno utiliza mucho el control preventivo. El sistema preventivo es eficaz, pero oneroso dado que requiere revisar todos los actos que la ley defina.

Al mostrar que las auditorías de la CGR tienen “dientes”, el artículo entrega información relevante para encontrar el equilibrio adecuado entre auditorías y control preventivo. La decisión de la importancia relativa de ambas herramientas en el control del aparato público es una decisión política, pero tener una noción informada de los costos y beneficios asociados a cada una de estas es un insumo fundamental para tomar una decisión informada.

Creemos que nuestro artículo hace un aporte en ese sentido al estimar, por primera vez, el poder disuasivo de las auditorías en los gastos de fin de año.